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Para termos uma noção geral do Direito Municipal no Brasil precisamos então voltar no tempo histórico, mais precisamente em meados do Século XIX onde o cargo de prefeito foi instituído no Brasil, pela primeira vez, na Província de São Paulo, em 11 de abril de 1835, como delegado do Executivo e de nomeação do Presidente da Província. Um século depois é o Prefeito consagrado como instituição municipal na Carta de 1934, art. 13, I, como Chefe do executivo do Município, consoante até hoje.
A posição do Prefeito e do Vice-Prefeito como agentes públicos do Executivo Municipal, lhes deram papeis de grande relevo na condução dos negócios do município e na comunidade local.
Grande foram suas atribuições e deveras importante, suas responsabilidades, tanto do ponto de vista legal, como pelo fato de que eram e são hodiernamente, principais depositários da confiança popular para as soluções dos problemas municipais.
Sendo Chefe do executivo, o Prefeito e Vice-Prefeito têm funções políticas, executivas e administrativas. A importância dessas funções e, portanto, do papel do Prefeito e Vice-Prefeito resulta do fato de que eles não são funcionários, mas agentes políticos responsáveis pelo ramo executivo de uma unidade de Governo Autônomo. Como tais os supramencionados agentes não são subordinados a outras autoridades, e sim, apenas à lei. Ficam limitados em acatarem as leis e os mandatos judiciais, como qualquer autoridade e qualquer pessoa.
A Prefeitura é o órgão pelo qual se manifesta o Poder executivo do Município. Este orgão possui varias características especificas dentre elas ressalta-se cinco mais relevantes: independente, composto, central e unipessoal ou singular. E dividi-se em administração centralizada/direta e descentralizada/indireta.
Seria Independente por não ser hierarquizado a qualquer outro,Composto porque é integrado por outros órgãos inferiores, Central porque nele se concentram todas as atribuições do executivo, para serem distribuídas a seus órgãos subordinados e Unipessoal ou Singular pelo fato de atuar e decide através de um único agente, que o chefia e representa o Prefeito.
Assim a administração centralizada ou direta do Município é realizada pela Prefeitura e seus órgãos subordinados; e a administração descentralizada ou indireta é realizada pelas entidades autárquicas, fundacionais e empresas estatais a ela vinculadas e supervisionadas pelo prefeito, na forma da legislação local.
O governo municipal no sistema político brasileiro é de funções divididas cabendo as executivas à Prefeitura e as legislativas à Câmara de Vereadores. Esses dois poderes, entrosando suas atividades especificas, realizam com independência a harmonia do governo local, nas condições expressas na Lei Orgânica do Município.
O sistema de separação de funções executivas e legislativas, impede que o de um Poder exerça as atribuições do outro, ou seja, a Prefeitura não pode legislar , como a câmara não pode administrar. Cada órgão tem sua missão própria e privativa, a câmara estabelece regras, edita normas para a administração, logo a Prefeitura as executa, pratica atos segundo as normas, convertendo o mandamento legal, genérico e abstrato, em atos administrativos, individuais e concretos.
Nesta sinergia de funções é que residem a harmonia e independência dos opoderes, princípio constitucionais (art 2º CF), extensivo ao governo local, desta forma, qualquer atividade, da Prefeitura ou da câmara, realizada com usurpação de funções é nula e inoperante.
A Prefeitura não é pessoa jurídica, é simplesmente a unidade central da estrutura administrativa do município, não representa juridicamente o município, vez que nenhum órgão representa a pessoa jurídica a que pertence, isto somente cabe ao agente político pessoa física legalmente investido dessa função, nesse caso o prefeito.
O prefeito é o chefe do executivo municipal, agente político, dirigente supremo da Prefeitura, ou seja, tem atribuições governamentais e administrativas. No desempenho do cargo, em que é investido por eleição, não fica hierarquizado a qualquer autoridade, órgão ou poder estadual ou federal, só se sujeitando ao controle da Câmara, segundo as normas especificas da Administração local,e as leis gerais do Estado-membro e da União. Exerce suas funções com total liberdade, nos lindes da competência funcional e nos limites da autonomia municipal. Não admite ingerência de autoridades federais ou estaduais nos negócios do Município. Age por iniciativa própria nas opções políticas de governo e no comando supremo da Administração local, só devendo contas de sua conduta funcional à Câmara de Vereadores, na forma e nos casos estabelecidos em lei.
Na gestão dos recursos financeiros federais e estaduais presta contas aos órgãos que os liberam e aos respectivos Tribunais de Contas (TCM). Nos crimes comuns ou funcionais responde unicamente perante o Poder Judiciário e se sujeita à correção judicial de seus atos administrativos que ofendem direitos individuais.
Ao Chefe do Poder Executivo e da Administração Municipal, caberá a obediencias à Lei Orgânica do Município que descreverá as funções do Prefeito, destacando-se as governamentais (indelegáveis) e as administrativas (podendo ocorrer delegação a secretários, etc).
As atribuições governamentais do prefeito residem em todas aquelas de condução a representação do Município, dos negócios públicos municipais, com as opções políticas de conveniência e oportunidade na sua realização e por isso mesmo, insuscetíveis de controle por qualquer outro agente, órgão ou Poder.
As atribuições administrativas do Executivo acabam por encarnar a maior parte de suas atividades, desde as execução das leis, a movimentação da maquina administrativa, a arrecadação dos tributos municipais, a guarda dos bens municipais, a execução dos serviços públicos, diretamente ou através de seus auxiliares, as que visam à concretização das atividades executivas do Município, por meio de atos jurídicos sempre controláveis pelo Poder Judiciário e, em certos casos, pelo Legislativo local.
Assim entendidos os de alienação e oneração de bens ou rendas (vendas, doação, permuta, vinculação), os de renuncia de direitos (perdão de dividas, isenção de tributos, etc.) e os que acarretam encargos, obrigações ou responsabilidade excepcionais para o Município (empréstimo, abertura de créditos e contas, concessão de serviços de utilidade pública , etc), esse dependerá de prévia autorização da Câmara, ou seja todos os atos que não constarem nessa relação é de pratica exclusiva do prefeito, independentemente de assentimento da Câmara, desde que atendas as normas gerais da administração e as formalidades próprias de sua pratica.
O prefeito não realiza pessoalmente todas as funções do cargo, executando apenas aquelas que lhe são privativas e indelegáveis e traspassando as demais aos seus auxiliares e técnicos da Prefeitura, quais sejam eles, os secretários municipais, diretores de departamentos, chefes de serviços e outros subordinados. Mas todas as atividades do Executivo é de responsabilidade direta e indireta, quer pela sua execução pessoal, quer pela sua direção ou supervisão hierárquica do prefeito, que atuam sempre por meio de atos concretos e específicos de governo ou de administração, ao passo que a Câmara desempenha suas atribuições típicas editando normas abstratas e gerais de conduta. Quanto aos atos e contratos administrativos que legalmente dependem da autorização da Câmara, só se tornam validos com essa formalidade.
Praticados à revelia da aprovação Edilícia, são nulos e não produzem qualquer efeito entre as partes, ressalvando-se apenas as consequências reflexas que hajam atingindo terceiros de boa fé. O prefeito que praticar ato ou subscrever contrato sem autorização da câmara , responderá individualmente pelas obrigações ou prejuízos que ocasionar, porque não vincula a administração, ainda que praticado por autoridade competente. Mas se dele resultar proveito á Administração, com realização de obras e serviços ou fornecimento de matérias, deverão ser pagos a quem os fez, por não ser licito ao Poder Público locupletar-se à custa alheia. Neste caso não resulta de ato ou contrato nulo, mas sim da obrigação natural de indenizar a vantagem auferida.
O prefeito edita as normas através de decreto regulamentar e a Câmara prática os atos administrativos, de efeitos internos e externos, consubstanciando em resolução ou em decreto legislativo.
2.3- Sanção, Promulgação, Publicação e o Veto de leis:
Na lavração da lei deverá tomar parte a Câmara de vereadores como também o prefeito através desses atos atribuídos ao executivo, pois se tornam necessários para complementação do processo legislativo de formação da lei, que manifesta-se através da iniciativa, discussão e aprovação do projeto.
* Sanção: é o ato de aprovação do projeto de lei pelo executivo, de efeito constitutivo da lei, complementando sua elaboração legislativa. Pode ser expressa quando o prefeito declara seu assentimento ou tácita quando deixa transcorrer o prazo sem opor veto à proposição enviada pela Câmara.
* Promulgação: é a declaração solene de existência da lei pelo chefe do executivo ou pelo presidente da Câmara no caso de sanção tácita ou de rejeição do veto, a lei não pode ser revogada se não por outra lei. Dependerá da publicação pois a promulgação apenas completa o processo de formação da lei.
*Publicação: é o ato pelo qual se dá o conhecimento da nova lei, para que a cumpra a partir do momento fixado para sua vigência. È publicado no órgão oficial do município, jornal local, e caso não existe e afixado no mural da portaria da Prefeitura, em forma de edital.
*Veto das leis: é a oposição legal do Executivo ao projeto de lei aprovado pelo legislativo e remetido para sanção e promulgação, que pode ser total quando refere-se ao texto inteiro do projeto, e parcial quando alude algumas de suas disposições. O veto é exclusivamente do executivo razão pela qual é inatacável por via judicial e só pode ser apreciado pela Câmara, na forma regimental. O executivo pode veto qualquer disposição ou projeto na sua totalidade por inconstitucionalidade, ilegal ou contrário ao interesse público, o prefeito deverá expressar de forma escrita sua oposição ao projeto ou a alguns de seus dispositivos, fazendo chegar a Câmara, no prazo legal, os motivos de seu desacordo com as disposições vetadas.
O prefeito pode em parte ou no todo, vetar inclusive projetos de sua iniciativa, mesmo que a Câmara o tenha aprovado, vez que o interesse público é variável e a inconstitucionalidade e ilegalidade podem não ter sido percebidas antes.
Como é cediço todo patrimônio municipal fica sob a administração do prefeito. Deve-se entender não só seus bens corpóreos imóveis, móveis, semoventes, como também os incorpóreos suscetíveis de valor econômico ou espiritual. Neste sentido, cabe ao prefeito zelar pela conservação e regular utilização dos bens materiais da Comuna. Como também por seus valores históricos, artísticos e culturais.
O orçamento público, com o advento da Constituição Federal de 1988, foi tratado de forma tripartida prevista no seu art. 165, compreendendo o plano plurianual-LPP, as diretrizes orçamentárias-LDO e os orçamentos anuais, todas, leis de iniciativa do executivo.
A proposta orçamentária anual, no prazo estabelecido na lei orgânica do Município, deve ser remetida á Câmara, onde se completa o processo legislativo de sua aprovação. Isto porque o orçamento, embora seja materialmente um ato-condição, é formalmente uma lei especial, pois se submete, desde a proposta, a todos os ditames do processo legislativo até a sanção, promulgação e publicação. Deverá ser compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e com as normas da Lei Complementar lei de Responsabilidade Fiscal 101/04.05.2000 (LRF).
Neste prisma a elaboração da proposta orçamentária deverá ser observado o teor da EC 25, 14.02.2000, introduzido através só art. 29-a CF, que regula as restrições às despesas, incluindo os subsídios dos vereadores e excluindo os gastos com inativos, na qual não poderá ultrapassar o percentual da soma da receita tributaria e das transferências a serem definidas de conformidade com a população do município. (art. 158. p 5º, 158 e 159 CF).
Desta forma, o Poder Executivo Municipal deverá colocar à disposição do Legislativo e do Ministério Público, no mínimo 30 dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subseqüente, inclusive da receita corrente liquida, e as respectivas memórias de cálculos. A Câmara deverá aprimorar o orçamento-proposto, ajustando-o ás realidades econômicas, financeiras, às previsões da LDO e o do Plano plurianual, com vistas á sua perfeita execução no exercício a que se destina, sem desfigurar o original.
A execução do orçamento é de ser feita com fiel atendimento do que ele dispõe, quer quanto á arrecadação, quer quanto á despesa. Em matéria orçamentária as verbas da despesa têm destinação própria e especifica, não podem ser estornadas, desviadas ou aplicadas em fins diversos dos indicados nas respectivas rubricas, embora licita e necessária a nova despesa. Qualquer modificação orçamentária depende de lei especial previa, salvo transposição de verbas dentro das dotações globais, que podem ser feitas por decreto do executivo.
Até 30 dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desempenho. Nesse mesmo prazo deverá desdobrar as receitas previstas atendendo aos requisitos empenho, liquidação e pagamento, em metas bimestrais de arrecadação, como a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobranças da divida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passiveis de cobrança administrativa. (art. 13 LRF).
Um aspecto salutar em que não se poderia deixar de ressaltar é que ao prefeito, como chefe do executivo local, compete superintender a arrecadação, guarda e aplicação da receita municipal.
• A arrecadação dos recursos financeiros tem em mira diretamente as rendas previstas no orçamento, que é o instrumento legal que estima a receita e fixa a despesa, conferindo ao prefeito o poder-dever de executar suas disposições independentemente de qualquer outra autorização legislativa.
• A guarda dos dinheiros da Prefeitura é de responsabilidade do prefeito, que deverá promover seu deposito em estabelecimento-bancário oficial, a fim de que permaneça sob garantia estatal. As contas bancárias só poderão ser regularmente abertas e movimentadas em nome da Prefeitura ou das repartições a que se destinam, nunca em nome do prefeito, de funcionários ou de terceiros, visto que a movimentação do dinheiro público só deve ser feita pelo chefe do Executivo ou pelo os auxiliares responsáveis pelo Erário, quais são secretário das finanças ou tesoureiro, sempre com autorização do prefeito.
• A aplicação da receita compete igualmente ao prefeito, em estrita observância do disposto no orçamento. Toda verba pública tem destinação orçamentária certa, e não poderá ser empregada em qualquer outro pagamento sem que seu responsável incorra no “crime de desvio de verbas”. Toda vez que o prefeito desejar utilizar verbas especificas em fins diversos dos indicados no orçamento terá que obter prévia autorização da Câmara de Vereadores.
As atribuições dos prefeitos, como administrador/chefe do Município, concentram-se basicamente nestas três atividades planejamento, organização e direção de serviços e obras da Municipalidade. Para tanto, dispõe de poderes correspondentes de comando, de coordenação e de controle de todos os empreendimentos da Prefeitura.
Planejar seria idealizar realizações, analisando, prevendo e ponderando os elementos necessários à sua econômica e eficiente execução, dentro do esquema geral da Administração; Organizar: distribuir funções, atividades e responsabilidades a todos os componentes da entidade administrativa, de modo a que os trabalhos se realizam com rapidez, eficiência e economia; Dirigir: é superintender e orientar. È indicar aos subordinados as formas mais eficientes e econômicas de realização dos trabalhos empreendimentos; Comandar: é expedir ordens e determinações que conduzam os subordinados ao objetivo previsto no Plano administrativo. Realizam-se por meio de regulamentos, instruções, ordens de serviços e demais determinações administrativas do chefe, todas essas atribuições se enfeixam nas mãos do prefeito; Coordenar: é interligar os vários serviços, de modo que as atividades de cada um convirjam para os objetivos assinalados no plano geral. A coordenação é o trabalho de harmonização das equipes administrativas;Controlar: é assegurar-se da fiel execução das ordens expedidas. O controle é uma função permanente da administração, e importa não só a verificação do cumprimento das determinações superiores, como principalmente a tomada de contas dos subordinados.
A execução das obras e serviços públicos municipais esta sujeita, em toda sua plenitude, à direção do prefeito, sem interferência da Câmara, tanto no que se refere ás atividades internas das repartições da Prefeitura, quanto ás atividades externas que o município realiza e põe á disposição da coletividade.
As obras e serviços públicos municipais tanto podem ser executados diretamente pelos órgãos centralizados da Prefeitura como descentralizadamente por autarquias, fundações criadas pelo Município, empresas estatais ou, ainda, por delegados do Poder público e, finalmente, por particulares contratados/terceiros para sua execução, que depende de licitação, sob modalidade de concorrência, tomada de preço ou convite, conforme o valor do contrato.
Contudo, ao contrario do passado histórico, o prefeito tem o dever de prestar contas de sua gestão financeira e orçamentária anual á Câmara, bem como de relatar sua administração ao termino de cada exercício e ao final de seu mandato.
A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combates à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instancias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributarias e das contribuições. O chefe do Poder Executivo, ao prestar contas, deverá incluir, em separado, as contas do presidente do Legislativo.
O relatório da administração, não esta sujeito à aprovação da Câmara, tem caráter de exposição de planos de governo e de trabalhos realizados pelo prefeito. Destinado a esclarecer aos vereadores e os municípios a respeito das realizações do exercício passado e das metas para o futuro.
O município, através do prefeito deve encaminhar suas cantas ao Poder executivo da União, com copia para o Executivo do estado, até 30 de abril de cada ano, para que o mesmo possa promover e divulgar, até o dia 30 de junho, a consolidação nacional e por esfera de governo das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, o descumprimento desse prazo impedirá, até, que a situação seja regularizada, que o Município receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinamento do principal atualizado da divida mobiliaria.
O relatório será publicado após 30 dias do encerramento do período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico, e deverá conter o comparativo em face dos limites legais quanto aos montantes das despesas com pessoal, dividas consolidada e mobiliaria, concessão de garantias e das despesas de juros, sempre estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Se ultrapassados quaisquer dos limites o Relatório deverá indicar as medidas corretivas adotadas ou a adotar.
Para investir-se no cargo de Prefeito e vice deverá seguir a risca o instituto da Investidura no referido cargo que unicamente dar-se-á por eleição, segundo art. 29, I CF/88. A eleição só poderá realizar-se por sufrágio universal e pelo veto direto e secreto, uma vez que o sistema eleitoral vigente não abre exceção para o chefe do Executivo Municipal, que incide, assim, na norma geral do art. 14 CF.
A posse do cargo do prefeito exige algumas considerações para melhor entendimento da natureza e efeitos desse ato. Eleito, o prefeito toma posse perante o Presidente da Câmara Municipal de Vereadores, a posse é um ato administrativo, e não um ato legislativo, razão pela qual não exige manifestação do plenário nem depende de quorum ou de qualquer pronunciamento da Câmara. Ao Presidente da Cama apenas cabe verificar a regularidade do diploma da eleição ou do titulo de nomeação, bem como dos demais requisitos legais para a investidura do prefeito no cargo.
Após o seu empossamento pelo Presidente da Câmara o prefeito deverá assinar também o termo de exercício, em livro próprio da Prefeitura, completando-se assim, sua investidura no cargo, ressaltando também que a titulo elucidativo, a posse do prefeito e as questões a ela pertinentes refogem da competência da Justiça Eleitoral, cuja função cessa com a diplomação dos eleitos, transferindo-se, daí por diante, todas as controvérsias para o âmbito da Justiça comum.
Com a posse do cargo de prefeito surgem os impedimentos ou incompatibilidades para exercício de qualquer outro cargo, função ou emprego público federal, estadual ou municipal, na Administração direta ou indireta, devendo afastar-se do anterior e optar pela remuneração de um ou outro, na forma estabelecida pelo Art. 38, II CF.
No caso de vaga por renuncia, falecimento de prefeito, cassação ou outras causa qualquer, assumirá o vice-prefeito, exercendo o cargo até o termino do mandato. Na vaga de prefeito ou vice-prefeito, deverá assumir a Prefeitura o Presidente da Câmara, por ser, no momento, a mais alta autoridade municipal disponível para o cargo. Será provisório até a eleição do novo titular, e enquanto investido na Presidência da Edilidade. Renovada a Mesa, transmitirá a Prefeitura ao novo prefeito.
Art. 14/CF: “A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III - iniciativa popular.”
Art. 29/CF: O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
I - eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País;
III-”posse do Prefeito e do Vice-Prefeito no dia 1º de janeiro do ano subseqüente ao da eleição”;
Art. 38/CF: Ao servidor público da administração direta, autárquica e fundacional, no exercício de mandato eletivo, aplicam-se as seguintes disposições:
II - investido no mandato de Prefeito, será afastado do cargo, emprego ou função, sendo-lhe facultado optar pela sua remuneração;
Como todo e qualquer cidadão brasileiro o cargo de Agente Político do Executivo, ou seja de Prefeito também goza dos direitos Constitucionais a férias. Todavia a Lei Orgânica do Município pode assegurar e institui-las ao Prefeito, à semelhança do que ocorre com os vereadores, que as desfrutam durante o recesso da Câmara. Fixados o período e a duração das férias o prefeito terá o direito de gozá-las independentemente de autorização da Câmara, bastando que faça a comunicação previa de seu afastamento, para convocação do substituto legal nesse período, se necessário. No gozo de férias o prefeito terá à remuneração integral do cargo, por se manter no seu desempenho, apenas com o exercício legalmente interrompido. Não se lhe estende o pagamento do terço de férias constitucional reservado aos servidores públicos e aos trabalhadores, pois o Prefeito é agente político, não se equiparando aos trabalhadores no setor privado ou no setor público, salvo se houver disposição expressa na Lei Orgânica, respeitando-se, aqui, obviamente, o princípio da anterioridade de sua previsão.
Também não se deve acumular, para gozo numa só época, período de férias do Prefeito. Porque o Prefeito não é servidor público e, o em sendo assim, seu regime jurídico é outro, não se lhe pode converter em pecúnia as férias não gozadas. Se as não gozou durante o mandato, perdeu-se completamente. È ilegal fazer-lhes pagamento, das férias acumuladas no último ano de mandato, salvo se dispuser em contrário na Lei Orgânica Municipal.
A licença do Prefeito é concedida pelo Plenário. E o Plenário delibera soberanamente, valorando os motivos do pedido de licença, podendo concedê-lo ou negá-la. O Prefeito tem o direito ao pedido de licença, não o direito subjetivo à sua concessão.
Não se deve confundir a licença com o simples afastamento. Daí-se a licença por motivo de saúde (aqui remunerada), para tratar de interesse particular (sem remuneração) ou em missão autorizada pela Câmara Municipal (aqui remunerada). A licença, como as férias, pressupõe a cessação do exercício do mandato do Prefeito, assumindo-o então o substituto legal. O afastamento, porém, pressupõe continuidade do exercício do mandato para o Prefeito tratar, fora do Município ou do Estado, de interesse de sua própria Municipalidade, mas, repita-se, no pais, com todas as vantagens do cargo.Para ausentar-se do pais, mesmo dentro do prazo de ausência do Município estabelecido na Lei Orgânica, deve expressa e formalmente a Câmara Municipal autorizá-lo, sob pena de perda do mandato, pois que não há como chefiar o Município, ultrapassados que foram, pelo Prefeito, o espaço aéreo nacional, o mar territorial nacional e as divisas nacionais. Não importa o numero de dias. Importa, sim, que o Município não fique acéfalo sem a chefia do Executivo, exercitável pelo Prefeito ou seu substituto legal. Ninguém mais.
È muito comum, nas Municipalidades, constatar a existência de atos do Executivo nomeando membros do Legislativo Municipal para integrar Comissões, como de a avaliação de imóveis, de concursos, de Conselhos Municipais e outras. Ora, em respeito ao principio da independência dos Poderes, o Prefeito não deve nomear, para esse fim, Vereadores, pois que o exercício desses trabalhos nas Comissões implica subordinação dos nomeados à autoridade nomeante, e os Vereadores não são subordinados, em momento algum, ao Prefeito, motivo por que é desaconselhável, se não vedada, sobredita nomeação.
A tomada de “Contas”, do prefeito, ou seja, fiscalização de seus atos é precedida de parecer do Tribunal de Contas do estado ou do órgão competente para essa incumbência. O controle político-administrativo do exercício do cargo de prefeito, ou seja, a apreciação de sua conduta funcional e a solução das questões relativas à cassação do mandato, impedimentos ou incompatibilidades, licença, substituição, remuneração e julgamento de suas contas, cabe ao Plenário da Câmara, no desempenho legitimo e normal do seu poder de fiscalização, investigação e punição dos atos de governo, inerente a toda corporação legislativa.
Ao Tribunal de Contas compete também processar e julgar as infrações administrativas contra leis de finanças públicas. Os crimes de responsabilidade são julgados pela Justiça Comum independentemente de qualquer pronunciamento da Câmara de Vereadores, só competindo à corporação legislativa o processo e julgamento das infrações político-administrativas.
E se compreende que assim seja, porque a inspeção e controle do Legislativo sobre os atos governamentais do chefe do Executivo é principio básico de todo regime representativo, em que o povo delega poderes aos legisladores não só para fazer lei, senão também para velar pelo seu cumprimento, fiscalizando e punindo ao que têm o dever de executá-la. Esse poder constitui privilegio das corporações legislativas, para que possam investigar a maneira pela qual o Executivo se comporta no cumprimento da lei e punir os governantes que desatendam aos seus preceitos.
Incumbe também ao Legislativo, diretamente ou com o auxilio do Tribunal de Contas, fiscalizar o cumprimento das normas da Lei Complementar 101 (LRF), entre as quais destacam-se as que estabelecem instrumentos de transparência, controle e fiscalização da gestão fiscal, a saber: disciplinando os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias, a forma de escrituração das contas públicas, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio, o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal.
Os Municípios não podem, através de leis municipais, concederem subsídio mensal vitalício a ex-Prefeitos, ou pensão às viúvas, bem como às dos ex-Vereadores.
Deste modo, subsídios mensais e vitalício de ex-Prefeito ou de ex-Vereadores também, como pensão a viúvas suas, só poderiam ser criados em atenção à regra federal constitucional e nunca pelos Municípios, que não tem poder constituinte originário ou derivado.
Consequentemente, porque depende de ato normativo especifico (Lei Municipal de iniciativa privativa da Câmara Municipal, e de Resolução, com base nos arts. 29 V e VI, e 29-A da CF) o estabelecimento dos limites e critérios para a remuneração do exercício efetivo dos mandatos dos agentes políticos locais, na sua duração certa, induvidoso se revela concluir que toda e qualquer atribuição de vantagens pecuniárias, mensal e permanente, por lei municipal, anômala e extravagante, não poderia ter, como não pode, outra matriz senão a Carta Federal, haja vista que o Município não tem, como se afirmou poder constituinte originário nem derivado. À impossibilidade jurídica de o Município conceder subsídio mensal e vitalício a ex-Prefeitos, mediante lei municipal própria, perfeitamente admissível é o entendimento de que inconstitucional se revelaria lei municipal que atribuísse pensão a viúvas de ex-agentes políticos locais. Estende-se a impossibilidade jurídica pelo fato de que a condição de beneficiários se atrela àquela inerente à investidura e exercício do mandato eletivo local. Ora, existe ali razão fundamental para se negar aos Municípios o poder de concederem subsídio mensal vitalício a ex-Prefeitos; aqui prevalece o mesmo principio, a mesma regra, a obstar os Municípios a que prodigalizem recursos públicos em pensão a dependente de ex-agentes políticos locais. Inconstitucional a concessão em lei; a hipótese rende ensejo à declaração de inconstitucionalidade do ato normativo municipal que assim dispuser.
Não deve ainda esquecer que a Constituição de 1988 suprimiu beneficio similar aos ex-Presidentes da Republica, inviabilizando-se a instituição, por analogia também, de favores idênticos aos ex-agentes políticos locais.
Neste diapasão sabemos que Prefeito e o Vice-Prefeito têm direito à remuneração. Possui igualmente o Prefeito direito à percepção de diárias, fixadas em lei municipal e à verba de representação, mas estabelecida pela Câmara em base razoável.
A matéria remuneratória dos agentes políticos locais, como resultado de acerto do constituinte, está cominda no Texto Constitucional Federal (art. 29, V, CF).
O prisma sobre a remuneração/subsídio, referente ao seu estabelecimento, está prevista na Carta Política, como conteúdo a se inserir na Lei Orgânica do Município, com respeito e cumprimento integrais na ordenação jurídica assinalada constitucionalmente. Como ênfase, destaca-se da dicção constitucional alvitrada critérios irrenunciáveis (como até se manifestou anteriormente, no exame do subsídio dos Vereadores), a saber:
1-O subsidio do Prefeito e do Vice-Prefeito deve ser fixado, isto é, estabelecido o seu quantum, como os mecanismos de sua apropriação e de reajuste, no final e antes das eleições municipais até;
2- Devem-se observar, ainda, os princípios constitucionais, convertidos em regras jurídicas positivas, atinentes à fixação, por lei, de limites máximos e de relação de valores quanto à remuneração percebida, em nível local, além da submissão, igualmente, ao principio atinente à isonomia e à impositividade tributária (arts. 37, XI; 39,§ 4º, 150, II; 153, III; 153, § 2º., I), atrelando-se também ao que dispõe a Lei Complementar Federal nº. 101/2000 que regulamentou o art. 169 da CR.
Em nível constitucional ficaram então ressaltadas, as características informadoras do subsídio dos agentes políticos locais, absorvidas pela Lei Orgânica Municipal.
No sistema constitucional vigente não e permitido aos estados competências organizacional municipal, motivo por que, mais uma vez, se acentua, ao normatizar ou legislar sobre qualquer ordenação neste sentido, está-se desbordando do Texto Constitucional.
Alem, do mais, há a questão da intangibilidade do subsidio do Prefeito. É que se a Câmara Municipal fixou, em época própria, a remuneração do Prefeito e do Vice-Prefeito, escolheu o critério de sua fixação, como o de seu reajustamento. È dizer, quantificou-se o subsídio na fixação oportuna, para período oportuno. Sendo possivel a Câmara eleger qualquer critério para essa fixação, salvo, evidentemente, o da vinculação dessa despesa à receita dos impostos municipais (art. 167, IV, CF).
É indiscutível e imutável, no curso da legislatura, o subsídio do Prefeito e do Vice-Prefeito. Não há como se lhes poder reduzir o subsídio sob pena de vulnerar, a um só tempo, os princípios do direito adquirido e da independência dos Poderes. Não se permite, nem se autoriza se estabeleçam outros parâmetros senão os da legislatura, já fixados, estabelecidos, em que a Câmara Municipal, na matéria, chegou à exaustão, em toda a sua latitude, salvo a hipótese de reajuste que acompanha o principio da remunerabilidade dos agentes políticos também.
Não se poderá alegar inconstitucionalidade a vinculação, quer quanto à fixação da remuneração, quer quanto a seu reajustamento, à remuneração dos Deputados Estaduais, pois que, a uma, o disposto no art. 37, XIII, da CR refere-se a vencimentos dos servidores públicos e não absolutamente, à remuneração dos agentes políticos locais; a duas, se já fixada assim a remuneração, impossível é alterar-lhe o quantum e os mecanismos e critérios escolhidos pela Câmara em época oportuna. O interesse local (art.30, I, CF) exercitar-se-á devidamente. A eventual alegação de vinculação à remuneração dos Deputados Estaduais não contraria o item XIII, art. 37 da CF, como não contrariou, no regime anterior CF/67), o art. 98, parágrafo único (que dispunha de idêntica matéria vedatoria de vinculação remuneratória do pessoal do serviço público). A vinculação é até prevista, como está na EC nº. 19/98.
Desta forma, qualquer modificação que eventualmente se faça, no curso da atual legislatura, v.g., e em acolhendo recomendação por instruções normativas dos Tribunais de Contas do Estado, do Município ou do Conselho de Contas Municipais – que são órgãos auxiliares das Câmaras (art. 31, § 1º, CF) e não tem poder nem competência legislativa – será indiscutivelmente inconstitucional. Nenhuma alteração na remuneração do Prefeito e do Vice-Prefeito, diminuindo-a ou aumentando-a (nessa hipótese, os reajustes apenas recompõem-lhe o valor, na defesa contra a inflação), se pode operar, implicando os aumentos sua clarividente nulidade no Judiciário, ou ação direta de inconstitucionalidade, em respeito aos princípios do direito adquirido e da independência dos Poderes. Desde que fixada em época própria, não se veda pagamento ao Prefeito da 13ª remuneração, do 13º subsídio.
Prefeito passou a ter, consoante a Constituição 1988, foro por prerrogativa de função, pois seu julgamento é procedido pelo Tribunal de Justiça, pela pratica de crimes comuns (segundo o Código Penal), crimes de responsabilidade – que são crimes comuns, consoante jurisprudência do STF (Dec.-Lei nº. 201/67, art. 1º.), crimes por abuso de autoridade (Lei nº. 4.898, de 09 de dezembro de 1965, arts. 3º, 4º) e contravenções penais.
Nos crimes eleitorais, é competente para julgar o Prefeito o Tribunal Regional Eleitoral. A competência do Tribunal de Justiça desloca-se para o Tribunal Regional Eleitoral em razão da matéria, conforme decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
“Prefeito Municipal. Crimes Eleitorais. Competência do Tribunal Regional Eleitoral, mesmo extinto o mandato. Precedente do Supremo Tribunal Federal. Súmula nº. 394. Constituição, artigo 29, inciso VIII.”
O Prefeito perde a prerrogativa de função, extinto o seu mandato, com a revogação da Súmula nº, 394 do Supremo Tribunal Federal (Ações Penais ns. 313-8, 315-4, 319-7-DF Rel. Min. Moreira Alves e Inquéritos ns. 656-4-AC, Rel. Min. Moreira Alves e 687-4-SP e 881-8MT, Rel. Min. Sydney Sanches, DJU 09.09.1999, p. 1 e 2).
Fatos relacionados à Justiça Federal. Aqui, têm-se duas hipóteses. A primeira remanesce a competência da Justiça Estadual para o processo e julgamento do Prefeito acusado de apropriação ou desvio de verbas recebidas de entidades federais e incorporadas ao patrimônio do Município. Na segunda hipótese, exaure a competência da Justiça Federal, consoante decisão do Supremo Tribunal Federal (HC, Rel. Min. Néri da Silveira, RT 745/478):
“Estelionato – Competência, malversação de recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS). Co-réus sujeitos à jurisdição do Tribunal de Justiça do estado. Julgamento afeto ao Tribunal Regional Federal.”
Além da prerrogativa da função quanto ao foro competente (art. 29, X, CR), o Prefeito aufere as vantagens da prisão especial enquanto a sentença condenatória não transitar em julgado (art. 295, II, CPP) e o direito de ser inquirido, como testemunha, em local, dia e hora previamente ajustados com o Juiz (CPP, art. 221).
Também, por analogia, ao Prefeito, caso queira ir à Delegacia, impõe-se-lhe aplicar o mesmo direito previsto no art. 221. precitado do CPP. Diz-se queira, pois que, possuindo foro privilegiado em decorrência de prerrogativas funcional, somente no Tribunal de Justiça é que será processado e julgado, devendo o inquérito ser remetido, de plano, ao Tribunal de Justiça. Permite-se, quando muito, para as diligencias, por determinação da Procuradoria-Geral da Justiça, seja designado membro do Ministério Público. È dizer: somente por meio de requisição do Procurador-Geral de Justiça é que se instalará inquérito contra Prefeito Municipal. Inadmissível é o decreto de prisão de Prefeito lavrado por Juiz singular. Somente no Tribunal de Justiça é que se lhe aporá constrição à liberdade.
A figura do Vice-Prefeito jamais poderia ser esquecida em nossa aobrdagem, visto que possui e de grande importância, pois possui o direito constitucional de substituir o Prefeito, no caso de impedimento eventual do titular, ou de sucedê-lo, no caso de vaga (que se dá por renuncia, perda de mandato ou morte). È direito do Vice o de perceber remuneração fixada pela Câmara, consoante o que dispõe o art. 29, V, da CF.
Além de outras atribuições, o Vice-Prefeito poderá auxiliar o Prefeito, quando por este convocado para missões especiais. No caso de o Vice ser convocado para o exercício de funções pertinentes aos cargos de provimento em comissão, na Administração Municipal, faz o Vice jus à remuneração pelo exercício de seu mandato (pelo fato de nele estar investido) e pela remuneração do cargo de provimento em comissão, a teor do que dispõe o art. 5º, II, da CF.
Em uma analise ampla achamos não haver acumulação remunerada no fato de o Vice-Prefeito, enquanto detentor de mandato eletivo, perceber o subsídio como Vice, aí se incluindo a verba de representação e a remuneração do cargo, de provimento em comissão, que vier a ocupar, por nomeação do Prefeito, na Administração Pública, direta ou indireta municipal. Não se lhe alcançar o disposto no art. 37, XVI, da CF. Ainda: sem precisar afastar-se do exercício de seu cargo permanente na Prefeitura ou noutro órgão público, poderá o Vice-Prefeito acumular as duas remunerações.
Alguns Tribunais de Justiça vinham entendendo neste sentido, segundo aquele argumento o Vice-Prefeito não ocupa cargo, nenhuma função típica lhe é prevista, senão a de substituir o Prefeito nos seus impedimentos e de sucedê-lo no caso de vaga, consoante doutrina tradicional.
O nosso modesto estudo e considerações em tela, com certeza não esgota o assunto Jurídico, visto que apesar da Lei Positiva varias outras interpretações feitas pela Doutrina podem ainda permear na seara do Direito Municipal ou mais especificamente na questão sobre o Poder Executivo Municipal.Entretanto tais elucidações nos ajuda a entender, que, para o Prefeito e Vice-Prefeito submeterem-se a uma Gama de Procedimentos especificos exigido por lei, como anteriormente já relatamos (Impedimentos; Incompatibilidade Atribuições Principais; Remunerações; Investidura; Prerrogativas; Remunerações; Investidura e Participação Legislativa) devemos não perder de vista que o Prefeito depois de eleito e Diplomado tomará posse em 1º. De janeiro do ano subseqüente ao da eleição, em sessão da Câmara Municipal ou, se esta não estiver reunida, perante o Juiz de Direito da Comarca, prestando o compromisso de “Defender e Cumprir” a Constituição, observar as leis, desempenhar com honra e lealdade às funções, promover o bem-estar de seu povo e trabalhar pelo progresso do município; Contudo decorrido o prazo fixado para a posse, o prefeito, salvo motivo de força maior, não tiver assumido o mandato, este será declarado vago pela Câmara.
Substituirá desta forma, o Prefeito, no caso de impedimento, e suceder-lhe-á, no caso de vaga, o Vice-Prefeito. Porem em caso de impedimento do Prefeito e do Vice-Prefeito ou vacância dos respectivos mandatos, assumirá o Presidente da Câmara.
O Prefeito não poderá ausentar-se do Município por prazo superior ao permitido em lei, nem afastar-se da função sem licença da Câmara dos Vereadores, sob pena de perda do mandato . vale ainda salientar que são condições necessárias à eleição ao mandato de Prefeito e de Vice-Prefeito, a nacionalidade brasileira, o pleno exercício dos Direitos Políticos, o alistamento e o domicilio eleitoral no município, a filiação partidária e a idade mínima de vinte e um anos.
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